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透视国外安全立法|欧洲国安法“硬核”守护宪政秩序

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参考消息网5月28日报道(文/赵柯)二战之后,欧洲国家高度重视国家安全问题,纷纷通过立法来维护国家安全,演变至今形成了具有“欧洲特色”的国家安全法律体系。总体而言,欧洲国家大多没有采取美国的“综合性立法”模式,即在国家安全领域通过一部综合性的法律来作为“基本法”,而是将维护国家安全的各类规定具体细化到各部门法和专门性法律中,特别是刑事法领域。欧洲主要国家在立法维护国家安全的历史进程中,体现出三个方面的鲜明特征。2019年11月,柏林,一名警察携警犬在恐怖袭击嫌疑人曾居住的公寓楼外工作。(路透社)不断完善法律制度体系1948年英国政府颁布《国民防务法案》,这是英国第一部关于国家安全的法律。为应对北爱尔兰独立运动所引发的暴力恐怖活动,1974年英国制定《恐怖主义防止法》,政府可以拒绝任何与恐怖组织有关的人士入境,2000年制定《恐怖主义法》进一步要求在全英范围内消灭恐怖组织。“9·11”事件发生后,英国根据反恐形势的发展,在2001年通过《反恐怖、犯罪和安全法案》,为新形势下反对恐怖主义,维护国家安全制定了更加完善的法律框架。面对近年来极端思潮的兴起,2006年英国又通过《反恐怖主义法》,2015年颁布《反恐与安全法案》,进一步加强对传播恐怖主义思想的打击力度,并要求学校采取措施防止青少年受极端思想的影响。德国国家安全法律体系是以1949年颁布的《基本法》为核心,历经数十年的演变而形成的,维护国家主权和领土完整等国家安全的核心条款都列入了《基本法》。“9·11”事件后,德国加强了国家安全法律体系重新整合构建,2002年德国颁布《反国际恐怖主义法》,整合包括《联邦宪法保卫法》、《能源安全法》等几十部专门性的安全法律,相关内容覆盖了德国国家安全部门的所有机构,从法律的角度使德国的国家安全体系更加统一,也让行政部门的职能更具协调性,堵塞了安全漏洞。近年来,随着国家安全领域的扩展,德国又通过了《共同反恐数据法》和《空中安全法》等多部法律,进一步通过立法手段将相关领域和机构整合到国家安全体系之中。打击恐怖主义是法国国家安全立法的重点,在1986年就出台了第一部反恐法律。2015年1月“查理周刊恐怖袭击”事件之后,时任法国总统奥朗德随即宣布法国进入紧急状态,2017年通过的《关于加强国内安全和打击恐怖主义的法律》将紧急状态下的犯罪预防措施常态化。严打颠覆宪法秩序行为宪法是国家的根本大法,宪法所确立的政治、经济及社会秩序是任何一个国家的核心利益,宪法秩序是国家安全工作的核心。正因如此,德国最重要的国家安全机构的名称就叫“宪法保卫局”。维护以宪法为基础的根本政治制度和核心价值观是欧洲国家安全法律体系所要捍卫的首要,对意图颠覆宪法秩序的各种行为的坚决打击,是欧洲国家安全法律体系的“硬核”内容。德国《基本法》规定,意图危害德意志联邦共和国之存在者,为违宪。德国联邦宪法法院则在判决中进一步指出,如果议员意图危害德国之存续,这是与人民基本的政治意愿相违背,因此,不能符合“协助形成人民政治意愿”,议员资格理应被剥夺,不宜再留在议会内。西班牙《刑法典》则把以颠覆宪法秩序、严重破坏公共秩序为目的的行为定义为恐怖主义犯罪。欧盟在2017年发布的《第2017/541号欧盟指令》中也把“严重破坏或毁坏国家或国际组织的基本政治、宪法、经济或社会结构”定义为恐怖主义犯罪。从欧洲国家的立法实践来看,对于颠覆现行宪法秩序的行为打击非常严厉而坚决,不只是看行为是否具有政治性,关键是行为的手段和带来的后果,无论是出于任何原因,无论根本目的为何,如果行为旨在严重恐吓公众、影响政府或国际组织行为或破坏宪法、政治、经济、社会秩序,就可界定为恐怖主义犯罪坚决予以打击。以强大执行机构为支撑国家安全法律体系真正能够发挥作用,还需强大的执行机构作为支撑。在欧洲,由于历史传统和现实国情的差异,不同国家的国家安全执行机构运作模式也呈现出多样化的特征,德法是比较典型的两种不同模式:第一,两者的指导理念不同。法国代表的是一种“大安全”理念指导下的安全架构,其职责不仅包括政治安全,还扩展到了社会安全领域。内政部是主要执行机构,其所属的执行力量为国家警察和国家宪兵,共同负责法国国内的安全工作。以德国为代表的是一种“专业安全”理念指导下的安全架构,其职责主要是传统的政治安全。德国主要有三家安全机构,一是1950年建立的宪法保卫局,现有职员7000人左右。二是位于慕尼黑的联邦情报局,主要工作是对付恐怖主义和有组织犯罪,雇员6000人左右。三是军方的情报局。第二,两者的工作重心不同。法国由于多次遭受国内外的恐怖袭击,其国家安全机构的着力点是打击恐怖主义。而德国由于纳粹统治的历史,始终对极端主义思潮和行为保持高度警惕,其国家安全机构的着力点是应对极端主义。各种极端主义都被视作宪法秩序的敌人,宪法保卫局定义的极端主义,是采取非法行动反对宪法秩序。第三,两者的工作方式不同。法国更为强调“针锋相对”,对恐怖主义活动一直保持严厉打击的姿态。德国则更倾向于“事前预防”,在法律框架内密切关注和监控潜在的国家安全威胁者。目前德国联邦宪法保卫局收集和掌控着全德国总共12700名具有暴力倾向的右翼极端分子的信息和动向,力图通过事前的积极干预避免极端事件发生。(作者为中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院“一国两制”与国家统一研究所副所长、副教授)

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